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航班时刻拍卖持续实施的核心机制

发布时间:2018-4-4 点击次数:82次

 航班时刻拍卖持续实施的核心机制

来源:中国民航网 2018-04-03 14:15:00
 
  一、引言
  随着航空运输业的发展,美国、欧盟和我国一些繁忙机场的时刻资源供求矛盾越来越突出,各方利益难以统筹兼顾。对于解决繁忙机场的时刻供求矛盾问题,世界民航界比较普遍的观点是改变原有的行政配置方式,运用市场化的方式配置航班时刻资源。在所有市场化航班时刻分配机制中,起降时刻初次分配的拍卖做法一直被理论界认为是最佳的方案 。虽然世界民航界看好一级市场的航班时刻拍卖,但付诸行动的国家并不多。据了解,截至到目前,世界上开展的航班时刻初次分配的拍卖只有两次。第一次是美国在2009年1月12日对纽约三个机场10%的航班时刻进行过拍卖 。第二次是我国于2015年12月30日在广州白云机场开展了航班时刻初次分配的拍卖,共拍卖了9组航班时刻,拍出总价超过5.5亿。美国继2009年第一次航班时刻拍卖后,时间已过去了8年,没有开展新的时刻拍卖。我国在2015年末开展航班时刻拍卖后,民航界对航班时刻拍卖的反对声很多。国际航协对航班时刻拍卖一直持反对态度。国际航空运输协会(IATA,下称国际航协)理事长兼首席执行官亚历山大·德·朱尼亚克(Alexandre de Juniac)2017年2月17日在北京表示:“我们反对任何拍卖航班时刻的分配方式,这对于竞争没有任何益处。”
  航班时刻拍卖是符合市场化发展规律的机制,从理论上看有很好的发展前景,但在实践中各方都不满意,原因是什么呢?笔者认为,一定是机制设计出了问题。从目前的研究来看,在航班时刻拍卖的制度设计中,世界上对拍卖方法的研究比较深入。但对于航班时刻拍卖收入的归属问题,美国和欧盟国家一直有多种不同的观点。在美国,《拉瓜迪亚机场拥挤管理条例》一级市场拍卖提出多年后才仅仅在2009年实施了一次,此后就没有再开展的根本原因,除了市场操作的技术模型需要预测外,更重要的是理论界、实务界对航班时刻的法律属性和权属关系存在着相当大的分歧。重新定义SLOT(航班时刻)性质、理清SLOT权属关系已经成为FAA、DOT乃至联邦政府的一项迫切任务。 在我国,唯一的一次航班时刻拍卖收入被收入国库,归国家所有,没有看到社会各界对此有什么争议,好像航班时刻拍卖收入归国家所有是天经地义的。从中国知网检索,我国对航班时刻市场化配置进行研究的学者很少,还没有人对航班时刻拍卖收入的归属问题进行专门研究。
  笔者认为,航班时刻拍卖制度应当有两个部分构成,一是拍卖过程制度,二是拍卖收入归属制度。目前之所以出现各方对航班时刻拍卖都不感兴趣甚至反对的根本原因,是拍卖收入归属制度存在着巨大缺陷。本文认为,航班时刻拍卖收入归属与分配机制是航班时刻拍卖持续实施的核心机制,航班时刻拍卖收入应当归航空公司群体共有,在航空公司群体内分配。请各位专家学者批评指正。
  二、对航班时刻拍卖收入归属的几种观点
  (一)二级市场交易所得归属
  在美国,从1985年就开始了航班时刻二级市场的交易。关于二级市场交易所得归属的观点,对理解一级市场航班时刻拍卖收入的归属具有参考价值。在美国,关于二级市场的航班交易所得的归属,主要有以下几种观点:
  1、代表航空公司利益方认为,航班时刻的价值取决于航空公司对它的使用,如果离开航空公司的使用,航班时刻就没有任何意义。因此,在航班时刻交易中,航班时刻收益权应该归属于航空公司。
  2、代表机场利益方认为,航班时刻是机场运营人提供的基础设施,航班时刻不是航空公司的财产,而是机场的一种资源,航空公司只是被赋予使用权并通过开发航线而使航班时刻具有价值而已,因此唯独让航空公司获取交易收入不合理。
  3、代表政府利益方认为,按照美国法规§93.233等多处规定,并参照世界多数国家通常规定,航班时刻属于“许可权”,是公共资源。而且时刻的使用依赖于政府对空管、地面设施的投资,按照谁投资,谁受益的原则,交易归属应当归国家所有。
  4、一些持客观观点的人认为,如果二级市场交易所得归航空公司,则作为航班时刻初始接受者的航空公司应该支付相应费用,即由FAA代收后缴国库,再以基金的形式用于机场及空中交通设施的改善。
  5、有人根据§93.233规定“SLOT并不代表一项产权,而是代表一项FAA绝对控制条件下的运营特许权”认为,航空公司经FAA的特许才能取得SLOT的使用权,但对SLOT的产权归属并不明确,SLOT本身仍应属于一种公共财产权资源。
  时至今日,交易所得到底应该归哪一方在美国也仍然是一个悬而未决的问题。
  虽然对航班时刻的归属存在很多争议,但在实际操作中,二级市场的航班时刻交易所得一般是由持有时刻的航空承运人或者非承运人取得。因为如果交易所得不归转让时刻的一方,他们就不会拿出时刻来转让。
  (二)航班时刻归属
  要讨论一级市场航班时刻拍卖所得的归属,就需要确定航班时刻的归属。一般来说,航班时刻归谁所有,拍卖所得就归谁所有。
  航班时刻的权属问题是航班时刻所有问题的核心,它决定了航班时刻的一系列理论和实践问题。它包括航班时刻归谁所有,航班时刻归谁使用、航班时刻的使用方式及机制、航班时刻的收益归属等问题,牵一发而动全身。权属问题是建立航班时刻分配机制、管理机制要首先解决的问题。
  在美国,航班权属的归属主要有航空公司、机场当局、空中交通管理部门和国家等几中观点。各种观点的理由,在上一部分已经做了描述。
  中国民航局和中国民航大学航班时刻课题研究组认为,航班时刻的所有权属于国家,其理由是 :
  第一,按照经济学理论,虽然商品只有在使用者购买、使用时才有交换价值,才能实现其价值,但商品的价值是商品在生产过程中创造的,是劳动的凝聚。航班时刻具有准商品的属性,它的价值不是航空公司创造的。航班时刻涵盖了机场和空管的物力资源、人力资源、空域资源、航路资源以及信息资源等。航空公司只是航班时刻的使用者而已。
  第二,按照《物权法》规定,航班时刻的权属可以作如下规定:航班时刻的所有权属于国家。《物权法》第46条规定:“矿藏、水流、海域属于国家所有 “,第48条规定:“森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,属于国家所有,但法律规定属于集体所有的除外” 。根据以上法律规定,航班时刻是自然资源、空域资源的一部分,他的性质是国有资源、公共资源,因此航班时刻的所有权属于国家。根据《宪法》第九条第一款,1995年《民航法》第七十条、七十一条,2004年《民用航空使用空域办法》第三条等规定,可以推断航班时刻也属于国家资源、公共资源。
  (三)我国和美国对航班时刻拍卖归属的现实处理
  中国民航局2015年末组织广州白云机场航班时刻拍卖前,就拍卖收入的归属处理问题请示了财政部,财政部向民航局做出了《关于航班时刻拍卖收入和航班时刻使用费管理有关问题的复函》(财税[2015]146号)。《复函》中说:“你局在广州白云机场和上海浦东机场开展航班时刻资源市场配置改革试点,通过公开拍卖方式出让航班时刻取得的收入和采取抽签方式出让航班时刻收取的航班时刻使用费,属于公共资源有偿使用收入,应当全额上缴中央国库,纳入中央财政一般公共预算管理,列《政府收支分类科目》1030799”其他国有资源(资产)有偿使用收入“。从这一批复中看,财政部是将航班时刻作为公共资源、国有资源处理的,航班时刻拍卖收入也归国家所有。
  在美国,2008年10月10日,FAA发布《拉瓜迪亚机场拥堵管理条例(最终施行稿)》和《肯尼迪国际机场与纽瓦克国际机场拥堵管理条例(最终施行稿)》。这两个条例规定,每年将一定比例或者数量的航班时刻拍卖出去以活跃二级市场,还特别明确了拍卖收入的归属问题,即把拍卖收入归FAA用于缓解机场的延误和拥堵。
  因此,我国和美国在组织航班时刻拍卖时,都将航班时刻作为国家所有的资产,拍卖收入归国家所有。
  三、航班时刻与拍卖收入都不应归国家所有
  笔者认为,根据我国现行法律规定,航班时刻及其拍卖收入都不应当归国家所有。
  (一)空域和时刻都不归国家所有
  有学者根据《物权法》第46条和第48条规定,认为航班时刻归国家所有。笔者认为从《物权法》上并不能得出这一结论。
  《物权法》第45条规定”法律规定属于国家所有的财产,属于国家所有即全民所有。“ 对这一条文进行解释就是,法律规定属于国家所有的财产,才属于国家所有;如果法律没有规定某项财产属于国家所有,则该项财产就不归国家所有。
  在第45条之后,《物权法》第46条至第55条,将属于国家所有的财产进行了列举规定,其中并没有将空域、时刻规定为属于国家所有。从文义解释和体系解释的角度看,空域、时刻不属于国家所有。
  《物权法》第48条规定:“ 森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,属于国家所有,但法律规定属于集体所有的除外。”有人认为,航班时刻是自然资源的一部分,根据该条规定,航班时刻的所有权属于国家。从文义解释看,第48条所规定的“等自然资源”中没有明确列出的自然资源项目,应当与前面列举的森林、山岭、草原、荒地、滩涂几类自然资源类似,属于“物”的概念,是有形的;空域、时刻与这几类都不类似,是看不见的,是无形的,不应当被本条涵盖。另外,此处的“等”字可能只是为了语句通顺,而无实际意义。例如,汉语中常说“张三、李四、王五等三人参加了什么活动”,此处的“等”字并不代表还有其他人。另外,在《物权法》的制定过程中,即有人建议删除此处的“等”字,因为易生歧义,建议删除,立法者为了与《宪法》第9条第一款保持文字的一致,才保留了此处的“等”字 。从这一立法过程看,也不能依据《物权法》第48条将空域、时刻解释为归国家所有。
  全国人大法工委组织编写的《物权法释义》在第45条的释义中说:“有的认为,本法具体列举的国有财产不够全面,应当增加规定空域、航道、频道、无居民海岛、种质资源属于国家所有。考虑到国有财产的范围很宽,难以逐项列全,所提出的增加规定的有些内容是否属于物权法上的物,也有争议。因此,本条对国有财产的范围作了概括性规定:“法律规定属于国家所有的财产,属于国家所有即全民所有。” 并以现行法律的规定为依据对国家所有的财产作了列举规定。现行法律、行政法规没有规定的,根据本条,可以在制定或者修改法律时做出具体规定。“ 从这段叙述中可以看出,物权法第46条至第55条已经将现行法律中的国有财产作了完全列举。如果现行法律认为空域、时刻属于国家所有,则完全可以在第46条的”矿藏、水流、海域“之后增加”空域、航班时刻“,《物权法》没有这样规定,显然,可以解释为,根据现行法律规定,空域、时刻不属于国家所有。
  有人根据1995年《民航法》第七十条、七十一条,2004年《民用航空使用空域办法》第三条等规定,推断航班时刻也属于国家资源。对于这一观点,可以从以下角度解释。一是,《民航法》第七十一条规定:“划分空域,应当兼顾民用航空和国防安全的需要以及公众的利益,使空域得到合理、充分、有效的利用”,第七十二条规:“空域管理的具体办法,由国务院、中央军事委员会制定”。这两个条文明显没有将空域规定为属于国家所有。根据《物权法》第45条,只有法律有权对一项财产是否属于国家所有做出规定,2004年中国民航局发布的《民用航空使用空域办法》属于部门规章,效力低于法律,无权就财产的归属问题做出规定。再就是,《物权法》比1995年《民航法》和2004年《民用航空使用空域办法》的时间都要晚,如果这些法律文件已经将空域规定为属于国家所有,《物权法》自然就会明确规定为空域归国家所有,但是《物权法》中并没有对空域、时刻的归属做出规定。因此,不能以这两个法律文件为依据,将空域、时刻解释为归国家所有。
  还有人认为,国家对空域具有主权,因此国家对空域具有所有权。这种观点,从法学理论和现行法律体系上也是难以讲得通的。《国际民用航空公约》(又称为1944年《芝加哥公约》)第一条明确规定:“缔约各国承认每一个国家对其领土之上的空气空间具有完全的和排他的主权”。这一条文是对国家对空域具有主权这一习惯国际法的确认 。《中华人民共和国民用航空法》第二条规定,中华人民共和国对领空享有完全的、排他的主权。国家主权是指国家有独立自主地处理其内外事务的权利,具有内外两个方面的表现,对内它是国家的最高权,即国家对其领土内的一切人、物、事以及领土外的本国人享有属地优越权和属人优越权,对外是指国家的独立权,即享有自主和平等参与国际关系的权利 。 国家主权本质上是一种管理权,而不是所有权。从现行法律体系看,中华人民共和国虽然对领土具有国家主权,但是,我国的土地并不都归国家所有。根据现行《宪法》第十条规定,城市的土地属于国家所有,农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。这一条文清晰地表明,我国的土地所有权的主体包括国家和若干个集体。1982年《宪法》颁布前,城市的土地也不归国家所有。国家主权和所有权是不同层次的法律概念,主权属于公法的范畴,所有权属于私法的范畴。因此,国家并不因对领土、领空具有主权而直接产生对领土、领空的所有权。国家对领土、领空是否具有所有权,要看具体的法律规定。目前,我国法律没有规定国家对空域具有所有权。
  总之,根据现行法律规定,空域和航班时刻都不属于国家所有,都不是国有资产。
  (二)空域和时刻是公共资源
  将航班时刻同时认为定“国有(国家)资源”、“公共资源”是相互矛盾的。
  公共资源,在经济学和法学中具有不同的判定标准。在经济学上,公共资源是具有消费中的竞争性但没有排他性的资源,一个人使用公共资源就减少了其他人对它的使用,但一个人不能阻止别人使用该资源 。也有经济学家将公共资源称为共有资源 。将公共资源称为共有资源,实际上就将法学和经济学联系起来了。按主体来划分,物权可以分为单一主体的物权和多数主体的物权。单一主体的物权就是一个主体拥有的物权。国家所有权就是单一主体的物权。多数主体的物权,就是两个以上的主体共同对一个标的物拥有的物权,法学上对此又称为共同物权。 在法律的发展史上,共同关系有多重形态,包括按份共有、共同共有、总有、合有等 。目前,我国《物权法》规定了按份共有、共同共有两种共同物权,没有规定其他共同物权。需要注意的是,《物权法》没有规定其他共同物权,并不意味着不存在其他共同物权。人们在道路上行走的权利、呼吸空气的权利等都是共同物权,这些权利没有在法律上规定,属于事实上的物权。航空公司使用空域和航班时刻的权利,也是一种事实上的共同物权形态。
  公共资源是不属于任何单一社会主体的资源,而是属于几个主体共同拥有的资源。如果一项资源归属于一个主体,该资源就不是公共资源,而是单一主体享有所有权的资源。因此,一项资源不能既是公共资源,又是单一主体所有的资源,即:如果空域属于国家所有,是国有资源,那么就不会是公共资源;如果空域是公共资源,那么就不会是国有资源。在我国,空域和航班时刻是各种社会主体共同使用的一种资源,法律没有规定属于国家所有,那就是公共资源。
  财政部的《关于航班时刻拍卖收入和航班时刻使用费管理有关问题的复函》说:“通过公开拍卖方式出让航班时刻取得的收入和采取抽签方式出让航班时刻收取的航班时刻使用费,属于公共资源有偿使用收入,应当全额上缴中央国库,纳入中央财政一般公共预算管理,列《政府收支分类科目》1030799”其他国有资源(资产)有偿使用收入 “。这一文件,把航班时刻拍卖收入认定为”公共资源有偿使用收入“,就是将航班时刻认定为公共资源,另一方面,又要将这一收入列入”其他国有资源(资产)有偿使用收入“,就是又把航班时刻作为国有资源来对待的。这一认定,显然是矛盾的。查阅《政府收支分类科目》,其中没有关于公共资源使用收入的科目,也进一步说明,对公共资源的使用是不应当收取费用的。正因为对公共资源不应当收取使用费,《政府收支分类科目》才没有公共资源使用收费的科目。迫不得已,财政部才规定将这笔收入纳入”其他国有资源(资产)有偿使用收入“科目。
  在美国,按照美国法规§93.233等多处规定,并参照世界多数国家通常规定,航班时刻属于“许可权”,是公共资源。
  前面已经论证,空域和时刻都不归国家所有。现行法律也没有规定空域、时刻归机场或空管部门所有。因此,空域、时刻在被分配给某个航空公司使用前,不归属于任何单一法律主体,是公共资源。
  (三)民航局管理空域和航班时刻是行使公共事务管理职能
  很长一段时期,我们对国家身份与职能的认识是模糊的。改革开放以来,随着理论研究和立法的深入,国家的身份和职能逐步清晰。从不同身份的角度,国家具有不同的职能和权力(权利)。
  在国内法上,国家具有两种身份,一是公共事务管理者的身份,另一种是国有资产所有者的身份。作为公共事务管理者,国家的职能是利用收取的税收和其他收入,管理社会公共事务,为社会服务,在服务的过程中不能谋取自身的利益。作为国有资产的管理者,国家要经营国家所有的财产,以谋取经济利益为目的,实现利益最大化。政府的两种职能是不能同时行使的,即:既管理社会公共事务,又管理国有资产,在为社会服务的过程中谋取利益。这种划分,在2003年的《企业国有资产监督管理条例》和2008年《企业国有资产法》中有比较清晰的界定。
  《企业国有资产监督管理条例》第七条规定:“各级人民政府应当严格执行国有资产管理法律、法规,坚持政府的社会公共事务管理职能与国有资产出资人职能分开,坚持政企分开,实行所有权与经营权分离。国有资产监督管理机构不行使政府的社会公共事务管理职能,政府其他机构、部门不履行企业国有资产出资人职责”。2003年,国务院设立了国有资产监督管理委员会这一直属特设机构,是我国政府的社会公共事务管理职能和国有资产所有者职能开始明确分开的标志。2008年《企业国有资产法》第六条也明确了政府的社会公共事务管理职能与国有资产出资人职能分开的原则。
  1995年《民航法》第三条规定:“国务院民用航空主管部门对全国民用航空活动实施统一监督管理;根据法律和国务院的决定,在本部门的权限内,发布有关民用航空活动的规定、决定。” 第七十条规定:“国家对空域实行统一管理”。从这两个条文可以看出,民航局对民用航空活动、空域实施管理,是以公法主体的身份出现的,执行的是社会公共事务管理职能。
  因此,既然民航局管理空域和航班时刻是行使公共管理职能,民航局就不能在行使这些职能的过程中谋取利益。当然,民航局在管理过程中可以按照法律规定向行政相对人收取行政事业性收费,但该收费以弥补行政费用为原则,不能谋取自身利益。
  (四)航班时刻拍卖与土地使用权出让拍卖的性质完全不同
  财政部的《关于航班时刻拍卖收入和航班时刻使用费管理有关问题的复函》中规定:“通过公开拍卖方式出让航班时刻取得的收入”、“定期向社会公开航班时刻分配、拍卖价格和出让收入等信息”,使用了“出让”一词。在我国立法中,“出让”一词仅使用在“出让国有土地使用权”中,财政部在文件中使用“出让”一词,有将航班时刻拍卖与土地使用权拍卖作为同一类事务处理的意思。
  但是,土地使用权拍卖与航班时刻拍卖是性质完全不同的两类行为。一类是私法行为,一类是公法行为。行为性质的不同,也决定了拍卖收入归属的不同。
  根据法律规定,城市的土地属于国家所有。国家以拍卖的方式将土地使用权出让给他人,属于所有权人处分自己财产的行为,是一种私法上的行为。所有权具有占有、使用、收益、处分四项权能,国家作为国有土地的所有权人出让土地使用权,当然有权利获取土地的收益,拍卖收入应当全部归国家所有。也就是说,土地拍卖收入是国家处分其自己所有的财产所获取的对价。
  航班时刻拍卖的法律依据是《行政许可法》。根据《行政许可法》第12条、第53条规定,有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等,需要赋予特定权利的事项,行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。但是,法律、行政法规另有规定的,依照其规定。航班时刻拍卖,就是对公共资源配置设定行政许可。政府实施行政许可,行使的是公共事务管理职能,是一种公法上的行为。
  按照法学原理,政府实施公共事务管理职能不能为自己谋取利益。《行政许可法》也是这样规定的,其第58条规定:“行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查,不得收取任何费用。但是,法律、行政法规另有规定的,依照其规定。”
  因此,航班时刻拍卖是民航局根据《行政许可法》实施行政许可,在实施行政许可的过程中不应当收取费用。因此,在法律和行政法规没有另外规定的情况下,航班时刻拍卖收入不应当归国家所有。
  这样,就产生了一个矛盾的问题:一方面政府实施行政许可不应当谋取利益,航班时刻拍卖收入不应当归国家所有;另一方面,航班时刻拍卖又必然会产生大量收入,那么,这些收入应当归谁呢?这就是本文随后将要论证的问题。
  (五)小结
  总之,通过上述多个方面的论证,我们可以得出一个结论:空域和航班时刻都不归国家所有,是公共资源;航班时刻拍卖是政府实施行政许可,是一种公法上的行为,政府在此行为中不能获取利益,航班时刻拍卖收入不应当归国家所有。
  四、航班时刻与拍卖收入不应当归机场和空管部门
  认为航班时刻及其拍卖收入应当归属于机场和空管部门的观点,都有一定道理,但进一步深入分析,却是不成立的。
  我们先谈航班时刻拍卖收入的归属。机场认为是其优良的设施和管理致使航班时刻的价值提高,因此,航班时刻拍卖收入应当归其所有。但是我们进一步分析,可以得出的结论却是,是航班时刻的严重供求矛盾导致了航班时刻的高价值,而不是机场优良的设施和管理产生了航班时刻的高价值。例如,2015年广州白云机场的航班时刻具有很高的拍卖价格,如果在青藏高原建设一座与广州白云机场的设施与管理水平完全相同的机场,其航班时刻恐怕没有航空公司会出钱来竞买,那个机场的航班时刻可能不值一分钱;不但如此,当地政府和机场还可能为开飞该机场的航空公司提供航班补贴,也就是说,该机场的航班时刻价格可能是负值。因此,航班时刻的高价值不是机场的管理设施产生的,航班时刻拍卖收入不应当归机场所有。同理,航班时刻拍卖收入也不应当归空管部门所有。
  另外,将航班时刻拍卖收入归属于机场和空管部门,还存在会造成垄断,降低社会福利的问题,美国、欧盟等国家的理论界对此已经有比较深入的分析。简单来说,根据经济学原理,在需求既定的情况下,供给越少,价格就越高,供给者获取的利益就越大。因为机场和空管部门是垄断性的,如果将一个供求严重失衡机场的航班时刻拍卖收入归属于机场,机场为获取高价格,将没有动力改善机场设施和管理来增加航班时刻数量,就会损害社会公共利益。
  五、航班时刻的高价值是地方经济发展的正外部性产生的
  根据经济学原理,当一个人从事一种影响旁观者福利,而这种影响既不付报酬也得不到报酬的活动时,就产生外部性。如果对旁观者的影响是不利的,就称为负外部性。如果这种影响是有利的,就称为正外部性。
  航班时刻的高价值就是地方经济发展的外部性产生的。具体来说,在一个地方的经济发展水平较低时,航空运输需求不是很多,各个城市机场的航班时刻都能够满足航空公司的需求,航空公司可以自由的根据各个机场的航班利润水平安排航班,在这种情况下,由于航班时刻不具有稀缺性,航班时刻没有价值。随着某些城市经济的发展,这些城市的航空运输需求增加较大,而当地机场提供的航班时刻数量满足不了航空公司增加航班的需求,这样,航空公司在这行城市的航空运输供给就不能满足该城市的航空运输需求,根据供求规律,机票价格就会提高,与开飞其他经济不发达的城市相比,开飞发达城市的航班会有更高的机票价格,航空公司能够获取更多的利润。开飞这些发达城市机场的航班,即使扣除一部分费用,其盈利水平仍然与飞其他城市的航班相同,这部分可以扣除的费用就是航班时刻的价值。因此,航班时刻的价值是一个地方经济发展的高水平产生的。
  再进一步说,时刻的价值来源于区域布局的不平衡,城市的集中化以及机场建设与城市发展的不匹配性,否则时刻就不具有价值性。也就是说,当一个机场的航班时刻供不应求时,航班时刻才具有价值,如果航班时刻供求平衡,则该机场的航班时刻就没有价值。
  虽然航空公司开飞经济发达城市的机场可以获得超额利润,但航空公司并不需要向他人付费,因此,发达城市的经济发展对航空公司具有正外部性。
  既然航班时刻的高价值是一个城市的经济发展产生的,那么航班时刻拍卖收入是否应该归属于当地政府呢?
  答案应当是否定的。导致一个城市机场航班时刻高价值的经济发展不是政府创造的,而是该区域所有的社会主体创造的,在法治社会,没有法律依据政府无权收取税收和费用。更重要的是,一方面,地方的经济发展对航空公司具有正外部性,另一方面,航空公司的运输行为对地方经济发展也有正外部性,而且可能比地方经济发展对航空公司产生的正外部性还要大得多。
  经济学的鼻祖亚当斯密在《国富论》中提出了斯密定理,即分工是经济增长的源泉,分工依赖于市场的大小,市场大小取决于运输的条件 。从斯密定理中我们可以看出交通运输的巨大作用。再做一个假设,全体航空公司开飞北京的航班每天盈利的总额可能只有几亿元,但如果全体航空公司在某一天停飞北京而飞到其他机场,这些航空公司的全部损失可能只有几亿元,而整个北京市的损失可能会达到几十亿元。这一假设可以说明,航空公司对一个城市产生的正外部性要远远大于城市对航空公司的正外部性。2017年2月23日,习近平总书记视察北京新机场时强调说:新机场是首都的重大标志性工程,是国家发展一个新的动力源,必须全力打造精品工程、样板工程、平安工程、廉洁工程。习近平总书记关于新机场是国家发展新动力源的论断,也进一步说明航空运输对地方经济发展具有很大的正外部性。许多地方政府争抢高铁车站、积极建机场,也可以说明航空运输的巨大正外部性。
  因此,一个机场航班时刻的高价值是该地方经济发展的正外部性产生的,而不是机场设施、空管指挥等产生的。
  六、航班时刻拍卖收入应当归航空公司共有
  (一)航班时刻拍卖是实施行政许可的一种方式
  按照《行政许可法》《民航法》规定,民航局分配航空航班时刻属于行政许可。目前,世界各国对航班时刻绝大多数都是采用行政配置的方式。理论界普遍认为,行政配置方式是一种效率最低的配置方式。而且,由于繁忙机场的航班时刻有巨大的价值,在行政配置过程中没有显性化,就会产生寻租行为,从事航班时刻许可管理的民航局官员也面临较高的职业风险。
  根据《行政许可法》,对于供求矛盾不大的机场,用行政配置方式是可行的;对于供求矛盾较大的机场,采用拍卖的方式实施航班时刻许可,更加符合行政许可的公开、公平、公正原则和公共资源配置的效率原则。将繁忙机场航班时刻的分配方式由行政配置改为拍卖,属于行政许可实施方式的改变。采用拍卖的方式分配航班时刻,符合《行政许可法》的规定,也是《行政许可法》鼓励的行政许可实施方式。
  (二)行政许可实施方式改变不应当导致航空公司群体利益外流
  无论采用什么配置方式,所有的航班时刻都是归航空公司使用的。航班时刻配置方式改变,属于改变航空公司这一群体内部资源分配的方式,不应当导致这一群体的利益向外界流出。而且,将航班时刻由行政配置改为拍卖配置后,即使不直接向外界流出利益,外界也会享受到好处,因为采用拍卖方式配置航班时刻可以将高价值时刻交给效率更高的航空公司使用,会增加航空运输供给,增加社会福利。就像一个公司、社团一样,这个公司、社团内部成员之间关系的改变,不应当要求改公司、社团成员向外部付费。
  如果在一项制度设计中,将航班时刻由行政配置改为拍卖配置,会导致航空公司这一群体的利益外流,从经济学、社会学等角度看都难以找到合理性,这一制度设计一定是存在问题的。
  (三)航班时刻拍卖收入应当归航空公司群体共有
  行政配置航班时刻虽然具有低效率和公正程度低的特点,但各个繁忙机场航班时刻的价值是保留在各航空公司之中的。因为高价值航班时刻的总量是一定的,航班时刻的价值不是归A公司所有,就是归B公司所有,或者归C公司所有,这些价值都保留在一国的航空公司这一共同体内。要实现航班时刻由行政配置改为拍卖配置方式时不导致航空公司群体的利益外流,唯一的机制就是明确规定航班时刻拍卖收入归一国内的航空公司共有。
  当然,共有是暂时的,在航班时刻拍卖完成后,航班时刻拍卖收入应当按照一定的规则在航空公司群体内的各航空公司之间分配。这种制度设计,不会导致航空公司群体的利益外流,但会影响航空公司群体内部的利益分配。而影响航空公司群体内的利益分配,正式航班时刻拍卖配置制度的目的:优化资源配置,将高价值航班时刻交给效率最高的航空公司使用,提高社会效率,增加社会福利。
  (四)拍卖收入归航空公司群体所有和分配是航班时刻拍卖持续实施的核心机制
  实施航班时刻拍卖,社会各界最担心的就是拍卖机制是否会增加航空公司成本,航空公司将成本转嫁给消费者,损害社会利益。
  财政部《关于航班时刻拍卖收入和航班时刻使用费管理有关问题的复函》中说:请你局根据试点工作情况,充分考虑航班时刻资源市场配置对航空运输票价的影响、社会承受能力及舆论反应,审慎论证推广航班时刻资源市场配置改革的可行性、时机和范围。若扩大航班时刻资源市场配置改革试点范围,由你局提出航班时刻使用费标准的建议,报我部核定。从这段文字中可见,财政部也担心航班时刻拍卖会推高票价。
  网名为荧光13的网友留言说:纵观网上关于时刻拍卖方面的文章,最少一半以上的都对成本转嫁的问题表示过担忧。笔者看了相关文章和网友留言,荧光13网友的说法并不夸张。
  中国民航局在解读《航班时刻资源市场配置改革试点方案》时针对实行航班时刻市场配置会不会推高票价?的回答是:
  答:此次改革试点,实行时刻有偿使用,应该不会推高票价。首先,改革试点的时刻数量,只占总量的很少比例,对航线网络整体布局不会造成冲击。
  其次,民航局会同国家发展改革委对大部分国内航线的票价实行限高政策,航空公司可在不超过最高上限的范围内自主制定具体价格,这个基本状况不会有大的改变。
  第三,我国民航业经过多年的国际国内市场洗礼,航空公司在市场规律把握、服务品牌树立、经营策略定位等方面已经比较成熟,比较理性。
  笔者认为,民航局答复中的第一项是恰当的,即:这次改革试点不会推高票价,原因是拍卖的时刻数量很少,即使航空公司的成本有所增加,也不会很大,在市场竞争的压力下航空公司能自行消化。但是,如果将航班时刻拍卖大面积推广,恐怕结果就不是这样了。
  将航班时刻拍卖收入归属于国家,类似于对航空公司征税。经济学原理表明,对买者征税与对卖者征税是相同的,对买者征税与对卖者征税唯一的区别是谁来把钱交给政府 。因此,在航班时刻拍卖全面推开,航班拍卖收入归国家所有的制度下,航班时刻拍卖就类似于向消费者征税,推高票价是必然的。
  具体来说,随着我国经济发展水平的提高,越来越多的机场航班时刻供不应求,导致航班时刻产生价值,并且价值越来越高。在航班时刻全面拍卖配置的情况下,各航空公司为了追求利益或者少受损失,必然会参加航班时刻拍卖,付出大量的时刻费用。在时刻费用被国家收走的情况下,航班时刻费用变成了航空公司的普遍成本,在所有航空公司的成本都提高的情况下,航空公司提高票价是必然的。
  当然,也可能航班时刻拍卖的发展根本达不到提高票价的程度。原因在于,在航班时刻少量拍卖的时候,航空公司已经成为利益受损的群体,所有的航空公司可能普遍反对航班时刻拍卖,导致航班时刻拍卖难以持续下去。美国2009年实施了第一次拍卖后没有再组织新的航班时刻拍卖,我国2015年广州航班时刻拍卖后,航空公司的反对声也很大,民航局没有再组织航班时刻拍卖的意愿,就反映着这一趋势。
  国家收走了航班时刻拍卖收入,将损害社会的整体利益。经济学原理表明,买者和卖者因税收遭受的损失大于政府筹集到的收入 。按照这一原理,在航班时刻拍卖收入归国家所有的制度下,航空公司群体的利润会减少,旅客的机票价格会提高,两者利益的损失大于国家收取的航班时刻拍卖收入。因此,在航班时刻拍卖收入归国家所有的制度下,航班时刻拍卖是不可以持续的。
  将航班时刻拍卖收入归属于航空公司群体的制度,可以有效解决上述问题。这是因为,在航班时刻拍卖收入在航空公司之间分配的制度下,虽然个别航空公司的成本水平会发生变化,但有的公司成本提高,有的公司成本降低,在市场竞争的压力下,成本升高的航空公司难以将升高成本转嫁给消费者,只能自己消化。因此,这种制度不但不会提高社会的机票价格水平,而且会降低票价,从整体上提高了社会福利。
  另外,国际航协反对对航班时刻实施拍卖的原因是拍卖会损害民航业的整体利益,我们设计的新机制对民航业的整体利益没有损害,而且会提升行业的资源配置效率,国际航协该不会反对了吧?
  因此,建立将航班时刻拍卖收入归航空公司群体共有,在航空公司之间分配的制度,是一个多方社会主体受益的制度,将使航班时刻拍卖制度的实施持续下去,增进社会利益。
  当然,拍卖收入在航空公司群体内部进行分配的分配规则需要充分研究,周密设计。让航空公司群体自己协商航班时刻拍卖收入规则的成本很高,比较好的办法是在征求航空公司意见的基础上,国家以立法的方式制定拍卖收入分配规则。兼顾多方利益、合理可行的拍卖收入分配规则是航班时刻拍卖机制持续实施的重要支撑。
  七、新机制是利用第三条道路原理进行的制度创新
  2009年诺贝尔经济学奖得主埃莉诺·奥斯特罗姆教授在《公共事物的治理之道》一书中系统提出了公共资源配置的第三条道路。在书中,她指出当前解决公共事务问题的或者以政府途径(利维坦)为唯一或者以市场途径为唯一的途径是有问题的,她怀疑仅仅在这样两种途径中寻找解决方法的思路的合理性;最后,她从理论与案例的结合上提出了通过自治组织管理公共物品的新途径,但同时她也不认为这是唯一的途径,因为不同的事物都可以有一种以上的管理机制,关键是取决于管理的效果、效益和公平。埃莉诺教授提出的通过自治组织管理公共物品的新途径,学术界称为第三条道路,可以俗称为俱乐部机制。
  本文设计的航班时刻拍卖收入归航空公司群体所有,在航空公司之间分配的新机制,就是一种俱乐部机制。其本质就是,所有航空公司对航班时刻具有平等的使用权,需要使用航班时刻的航空公司采用竞价的方式,向其他航空公司购买航班时刻的使用权。这种机制,就是全体航空公司这一小群体内的成员,通过内部竞价的方式自我决定航班时刻的分配方式。这一新机制是利用第三条道路原理进行的一次制度创新。
  八、抽签取得的航班时刻不应当缴纳使用费
  广州白云机场航班拍卖结束后过了20天,2016年1月,上海浦东机场实施了航班时刻抽签分配机制,航空公司要对抽签获得的航班时刻支付使用费。
  笔者认为,航空公司不应当为抽签获得的航班时刻支付使用费。原因在于,航班时刻是公共资源,不是国有资产,政府实施航班时刻管理执行的是公共事务管理职能,政府在实施公共事务管理职能的过程中不应获利。抽签分配航班时刻,属于行政许可实施方式的改变,行政许可实施方式的改变不应当导致航空公司群体利益的外流。航空公司为竞买航班时刻支付的使用费是由这种机制的性质决定的,即使单个航空航空公司支付了航班时刻拍卖费,这些费用也应当归属于航空公司群体,在航空公司群体内分配,航班时刻抽签本身就是行政许可实施机制的改变,航空公司没有必要付费。从一定程度上说,航空公司在时刻拍卖中支付的费用是其群体内部的资源配置费,而不是向国家支付的时刻使用费,也就是说,航空公司群体使用航班时刻是不支付费用的。抽签分配航班时刻,本身就是一种行政许可实施机制的改变,它虽然没有提高时刻分配效率,但实现了时刻分配的公平,消除了寻租行为,也是一种比行政配置进步的行政许可实施机制,要求航空公司为抽签获得的航班时刻支付使用费没有法律依据。从国际上看,美国在航班时刻抽签配置时,也不要求航空公司支付使用费。
  九、理论应用拓展
  本文探讨的是航班时刻拍卖所得的归属问题,文本提出的理论对于其他公共资源的配置同样有意义。一是机动车牌拍卖问题。上海的机动车牌拍卖已经实施了几年,有人对其合法性进行质疑。按照本文的理论,上海机动车牌拍卖,属于政府实施行政许可的一种方式,是在配置公共资源,在实施这一行政许可的过程中,政府不应获利,机动车牌拍卖收入应当在全体上海市民中分配。二是出租车牌照费用问题。政府发放出租车牌照,属于实施行政许可,在这一过程中不应获取利益。如果是按照行政方式发放出租车牌照,不应当收取牌照使用费;如果是采用拍卖方式发放出租车牌照,拍卖收入应当在本市市民中分配。消除了政府在行政许可中的利益后,社会将更加和谐稳定。另外,本理论对于解决城市机动车道路拥堵问题也有重要的参考价值。

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